מעבר להצהרות: על חשיבותו של פיקוח פרלמנטרי תקציבי

מאת ד"ר בל יוסף

פיקוח פרלמנטרי הוא המשימה הראשונה במעלה של הכנסת. במסגרת הפיקוח הפרלמנטרי, הכנסת – במליאה ובוועדות, באופן שוטף ובנקודות זמן ייחודיות – מוודאת כי הרשות המבצעת, על זרועותיה השונות, אינה חורגת מהתפקידים ומהסמכויות שהוקצו לה בחוקי-היסוד, בחקיקה ובתקנות, וכי היא מפעילה אותן בהגינות, ביעילות ובמקצועיות, וממלאת נאמנה את תפקידה כמשרתת ציבור. 

הפיקוח הפרלמנטרי כולל היבטים רבים: פיקוח בעל אופי פוליטי מאוד (למשל הצעת אי-אמון); פיקוח שגרתי מול דרג השרים (למשל באמצעות השאילתות במליאה); פיקוח בעל אופי מקצועי יותר מול דרג הפקידות (המתבצע בעיקר בוועדות); פיקוח בזירות המקצועיות (באמצעות מחקרי מרכז המחקר והמידע של הכנסת); ועוד. פיקוח פרלמנטרי תקציבי למעשה נמצא בכל הזירות האלה, אבל יש לו חמישה מאפיינים ייחודיים שמצדיקים את תשומת הלב הציבורית.

פיקוח פרלמנטרי בשלושה ממדי זמן

ככלל, פיקוח ובקרה מתבצעים לאחר מעשה. כך בביקורת המדינה, כך בביקורת שיפוטית, וכך גם בפיקוח פרלמנטרי. למשל, הכנסת חוקקה חוק, ולאחר מכן מזמנת את פקידי הרשות המבצעת כדי לבחון כיצד הם מיישמים את החוק ומהן השלכותיו בעולם המעשה. ואולם לפיקוח תקציבי יש ייחודיות במובן זה: הוא מתבצע בשלושת ממדי הזמן: עבר (לפני העברת תקציבים), הווה (במהלך יישום התקציב), ועתיד (ביקורת בדיעבד לאחר קבלת נתוני שנת הכספים או הרבעון). כלומר, הכנסת בוחנת לעומק את תקציב המדינה לפני חקיקתו, ובמקרים רבים ועדת הכספים נדרשת לאשר שינויים בתקציב לפני שהם מתבצעים; משרד האוצר נדרש להעביר באופן שוטף במהלך ביצוע התקציב נתונים ליידוע ולאישור לוועדת הכספים, במקרים רבים כתנאי לשינויים בתקציב; ולאחר כל רבעון או שנת כספים מלאה, ועדת הכספים מזמנת את נציגי משרד האוצר, לצד חשבי משרדי הממשלה, כדי לדרוש דין וחשבון מקיף על האופן שבו התקציב יושם.

ריבוי זירות פרלמנטריות

כיוון שפיקוח פרלמנטרי תקציבי הוא רחב מאוד, ומתפרש על כל נדבכי עבודתה של הכנסת, הוא מתבצע בזירות שונות ולא רק בזירה פרלמנטרית ספציפית. במליאה ניתן להבחין בהעברת תקציב המדינה, אך גם בשאילתות או הצעות לסדר יום שיכולות לאתגר שאלות תקציביות ולדרוש מצד השרים אחריותיות ודיווחיות בשאלות אלה. בוועדת הכספים ניתן לזהות עבודה שוטפת מול משרד האוצר וחשבי משרדי הממשלה, אולם גם ועדות שונות מיומנות היטב בפיקוח תקציבי. דוגמה בולטת היא הדרישה החוקית כי בכל שנת לימודים מחדש, משרד החינוך נדרש לאשר את גביית תשלומי ההורים בוועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת. בנקודה זו, תוך היאחזות בשאלה תקציבית מובהקת, הוועדה יכולה לדרוש ממשרד החינוך מידע, דיווחים ונתונים, וליצור זרימת מידע שמבוססת על שקיפות ופומביות. גם הפיקוח באמצעות הזירות המקצועיות, ובמפרט מרכז המידע והמחקר של הכנסת, יכול בהחלט לכלול ממדים תקציביים.

תמריצים לפיקוח פרלמנטרי תקציבי

במקרים רבים, ובאופן מצער למדי, אין לחברות ולחברי הכנסת תמריץ חזק לפקח על עבודת הממשלה, ובמקרים רבים הם מעדיפים את ערוץ החקיקה הפרטית, אשר עלויותיו נמוכות, והרווח הציבורי ממנו גבוה. אולם פיקוח פרלמנטרי תקציבי מושך תשומת לב ציבורית ותקשורתית, באופן שיוצר עבור חברות וחברי הכנסת תמריץ של ממש. היקף העניין הציבורי והתקשורתי בתקציבים שאושרו או נדחו על-ידי ועדת הכספים, בסוגיות הקשורות להעברת התקציב השנתי, ובחששות שונים סביב השאלה לאן תקציב המדינה מועבר בפועל, הוא משמעותי, והם נתפסים בעין הציבורית כבעלי חשיבות ונראות רבה. 

מדיניות מתורגמת לסדרי עדיפות תקציביים

מדיניות ורעיונות גדולים מתורגמים בסופו של דבר למספרים בספר התקציב. העקרונות המופשטים הופכים למציאות דרך הקצאות תקציביות מדויקות, והפיקוח על התקציב – הן בשלב הגיבוש והן לאורך שנת היישום – הוא המבחן האמיתי של סדרי העדיפויות. למעשה, הבנת אופן חלוקת התקציב וביצועו בפועל, על-בסיס הפיקוח הפרלמנטרי התקציבי שחושף ומאוורר אותו, מאפשרת לנו להעריך את הקואליציה ואת המפלגה שבחרנו בה לא רק על סמך הצהרות והבטחות, אלא על סמך המבחן המכריע – היכן באמת הושקע הכסף וכיצד יושמה המדיניות המוצהרת.

השפעה על שירותים חברתיים

כהמשך ישיר לנקודה הקודמת, אנחנו כאזרחים מרגישים את השפעות הפיקוח התקציבי בחיי היומיום שלנו. כשתקציבים שמיועדים לבריאות מועברים לתשתיות, איכות השירות הרפואי שנקבל תיפגע. כשתקציבי רווחה נשארים בלתי מנוצלים, לא נקבל את השירותים שמגיעים לנו. זה נכון לכל תחום שבו המדינה מספקת שירותים – מביטחון ועד חינוך ומשפט. לכן, עלינו לעודד את נבחרי הציבור שלנו לפקח באופן קבוע על התקציב, להעריך את מי שעושה זאת כראוי, ולבטא זאת בבחירות הבאות. רק כך נוכל לקבל שירותים טובים יותר מהמדינה.

***

השורה התחתונה היא שפיקוח תקציבי טומן בחובו מספר איכויות ייחודיות, שמצדיקות תשומת לב חברתית וציבורית רבה. לחברי ולחברות הכנסת יש תמריץ משמעותי לעסוק בפיקוח תקציבי, ולנו כאזרחים וכאזרחיות יש תמריץ לעודד אותם לעשות כן. בשונה מהצהרות גדולות שמפוזרות תדיר לחלל האוויר הפוליטי, האופן בו תקציב המדינה מוקצה, והאופן בו הוא מיושם, הוא מה שמכונה באנגלית, ה-money time, הנקודה האמיתית שבה חברי וחברות הכנסת נבחנים.

ד"ר בל יוסף 

חוקרת בכירה בתוכנית "כללי המשחק של הדמוקרטיה" במכון תַּכְלִית, חוקרת ומרצה בתחומי המשפט הציבורי.

לעמוד הטוויטר >>