הצעת חוק נציב תלונות הציבור על שופטים | התייחסות המכון

מאת תכלית - המכון למדיניות ישראלית

ביום שני (17.2.2025) התקיים בכנסת דיון בהצעת הקואליציה לשנות את דרך בחירת נציב תלונות הציבור על שופטים. הדיון הציבורי בעניין קיבל כיוון שלילי וחסר תוחלת, ומאז הוא רק החריף. לכן, הנה כמה הערות על הנושא יחד עם הצעה למינוי הנציב בסופן:

ראשית, נתחיל עם התכלית. לשם מה אנחנו, הציבור, צריכים נציבות לבירור תלונות על שופטים? לשופטים עצמאות רבה במילוי תפקידם, דבר שנדרש כדי שהמורא היחיד שיראו מולם הוא הדין. עם זאת, לעצמאות יש מחיר: שופטים יכולים לחטוא לתפקידם, ובין היתר, לגלות חוסר יעילות (ואף עצלנות), לפעול במשוא פנים כלפי מתדיינים, לפגוע בהם, ובקצה גם לנהוג באופן מושחת. לפיכך, לגוף ביקורת יש תפקיד מרתיע בהיבט הזה, שכן הוא מעודד שופטים להתנהגות מקצועית ויעילה. עם זאת, זהו גוף שהתכנון המוסדי שלו צריך להיות עדין ומדויק: מחד גיסא, אם הוא חלש מדי, הוא לא ישיג את מטרותיו ולא ייצר את האחריותיות הנדרשת אצל השופטים; מאידך גיסא, אם הוא גס ודורסני מדי, הוא עלול להוות כלי להפחדת שופטים, באופן שיפגע בעקרון היסוד של עצמאות השפיטה.

בהתאם, מה שהיינו רוצים זה גוף מקצועי, ניטרלי וזהיר, ולצד זה פרו-אקטיבי ובעל דחף פנימי לשפר את איכות השירות שמקבל הציבור משופטיו. בנוסף, זה קריטי שזה יהיה גוף שמקבל אמון מהציבור.

כפועל יוצא ובאופן ברור, דרך הבחירה של הגוף הזה גם היא קריטית להשגת מטרותיו. בנקודה זו, עלינו להתמודד עם שני סיכוני קצה: בקצה האחד, אם הנציב נבחר על ידי גורמים פוליטיים שמבוקרים על ידי ביהמ״ש, קיים חשש שישתמשו בכוח הבחירה כדי לייצר מאזן אימה מול שופטים, אולי אפילו לרדוף שופטים שלא כלבבם. מנגד, בקצה השני, אם הנציב נבחר על ידי השופטים עצמם, קיים חשש שייבחר נציב ״עייף״, כזה שלא יפעל בצורה נמרצת או שהיכרותו האישית עם המבוקרים תערפל את שיקול דעתו וכתוצאה מכך תפגע באמון הציבור.

נכון להיום, החוק מציע מנגנון שמשלב את שר המשפטים ונשיא ביהמ״ש העליון, ובכך לכאורה מאזן בין הסיכונים. אולם בפועל ובעת הזו, המנגנון הזה לא עובד, כשלכל צד נראטיב משלו המאשים את הצד השני. עד היום, רוב הנציבים שכיהנו היו שופטי ביהמ״ש העליון בטווח של עד כשנה ממועד פרישתם.

	נציב תלונות הציבור על שופטים	תקופת הכהונה	מועד הפרישה מבית המשפט	מועד מינוי לנציבות
1	השופטת בדימוס טובה שטרסברג כהן	2008 – 2003	12 במאי 2003	אוקטובר 2003
2	השופט בדימוס אליעזר גולדברג	2013 – 2008	30 ביוני 1998	אוגוסט 2008
3	השופט בדימוס אליעזר ריבלין	2018 – 2013	28 במאי 2012	ספטמבר 2013
4	השופט בדימוס אורי שהם	2024 – 2018	3 באוגוסט 2018	נובמבר 2018

הקושי הוא שזה לא נוהג שמייצר אמון ציבורי רב ויתרה מכך, ספק אם הוא מייצר נציבות יעילה. כך למשל, עולה שבשנים האחרונות יש נסיגה בזמן הטיפול בתלונות. למרות עלייה כללית בפעילות מערכת המשפט, יש סטגנציה בכמות הפניות לנציב. זאת ועוד, בשלוש השנים האחרונות לא נמצאה ולא תלונה אחת (מתוך כ-100) מוצדקת נגד שופטי ביהמ״ש העליון; אחוז התלונות הכללי שנמצא מוצדק נמצא בירידה מתמדת ועל פניו נראה נמוך מאוד ביחס למערכת בגודל כזה.

 העובדה שבשלוש השנים האחרונות לא נמצאה אף תלונה מוצדקת על התנהגות של שופט בביהמ״ש העליון אינה מהווה הוכחה לחוסר יעילות המערכת, אך עלולה להצביע על קושי. שהרי, אין מוסדות שמתפקדים ללא דופי, ובוודאי שלא מוסדות מהסוג הזה שפועלים תחת עומס כבד. מינוי של שופט שרק לפני זמן קצר היה עמית של המבוקרים שלו זה לא מסוג המינויים שתורמים לאמון הציבור. חוסר קבלת התלונות עלול להצביע על שתי אפשרויות בעייתיות: או שהציבור לא מאמין במוסד הנציב ולא מתלונן מספיק, או שהנציבות תחת הנהגת הנציבים האחרונים לא פעלה מספיק בנחרצות לבירור התלונות.

לפיכך, איננו בטוחים שיש לשנות את מנגנון הבחירה, אבל כן צריך לחשוב על מוסד הנציבות קצת אחרת. אלא שההצעה המונחת עכשיו, לא הולכת לכיוון הזה. ההצעה המעודכנת מרכיבה ועדה בת שבעה משתתפים הכוללת שרים, חברי כנסת, דיינים, עורך דין, ושופטים.

בסקירה מהירה, ישנן מספר בעיות עם הוועדה לפי ההצעה המעודכנת. הראשונה שבהן היא שהוועדה מייצרת דומיננטיות פוליטית בתפקיד למרות שאין לו שום היבט ייצוגי. קרי, כל שר משפטים מספיק נמרץ יוכל לתמרן אותה בעדו. כתוצאה מכך, היא לא שומרת עלינו מפני סיכון הקצה של נציבות שעלולה להשתמש בכוח בירור התלונות ככלי פוליטי נגד שופטים. מנגד, וכבעיה נוספת,  אם הרוב המתגבש יהיה לצד השופטים, ניקלע לסיכון השני וסביר להניח שנראה נציבים בדומה לאלה שראינו עד היום. נוסף על כך, מדובר במנגנון בירוקרטי מורכב ויקר שמוקם עבור מינוי אחד פעם בחמש שנים. במילים אחרות, נראה כמו סרבול ובזבוז משווע.

בתמצית הדברים, נראה שהמחוקקים שלנו התמכרו למנגנוני ועדות בחירה מורכבות שמנסות לרבע מעין מעגל של משחק סכום אפס, במקום לחשוב איך לשפר את הגופים עצמם. למעשה, עולה הרושם שהאינטרס הציבורי פשוט לא פקטור יותר, רק תחרות דהויה של פוליטיקת זהויות.

לאור כל האמור לעיל, על מנת להתמודד עם הבעיות האמיתיות, אנו מציעים הצעה חלופית. ראשית,  נציב תלונות הציבור על שופטים יוחלף בפאנל של נציבים הכולל שלושה. היתרון בכך הוא, שבגוף מרובה משתתפים קשה יותר לתמרן את המערכת ולהשחית אותה. שכן, כשיש שלושה חברים, קשה לתאם רדיפה פוליטית אחרי שופטים ובאותה נשימה קשה לטייח תלונות. זאת ועוד, ברמת היעילות, זה יהיה גוף נמרץ יותר מכזה שנשען על שופט בדימוס שהגיע לגיל פנסיה. 

שנית, שלושת הנציבים יהיו:

(1)    מנהל בתי המשפט, מתוקף תפקידו (או לחלופין – מועמד שמונה על ידי הוועדה לבחירת שופטים או מבקר המדינה);

(2) שופט בדימוס של בית המשפט העליון או נשיא בית משפט מחוזי, שחלפו לפחות 4 שנים ממועד פרישתו.

(3) עורך דין בעל ניסיון של לפחות 20 שנה בייצוג, עם ניסיון בתחומי האתיקה המקצועית. הממונה כנציב לא יוכל לעסוק בייצוג בפני בתי המשפט לפחות במשך חמש שנים ממועד סיום כהונתו.

שלישית, נציבים (2) ו-(3) ייבחרו על ידי שר המשפטים ונשיא בית המשפט העליון. במקרה שבו הם לא יכולים להגיע להסכמה, כל אחד מהם ימנה נציג, משפטן מטעמו, ושני הנציגים ימנו יחד, כחלופיים של שולחיהם, את הנציבים.

במבט כולל, המבנה המוצע מבקש להתמודד עם הבעיות האמיתיות של הנציבות היום. הוא יחסוך את הבירוקרטיה המיותרת המוצעת בהצעת החוק העומדת היום, ישפר  את תפקוד הנציבות, ויותר מכך, ייצר מנגנון שזוכה לאמון ציבורי רב יותר מאשר ועדה שכל פעם גורם אחר יבקש ״להשתלט״ עליה כדי שלא תיפול לצד השני.