במסגרת עבודתנו במכון תכלית על הקומה החוקתית, אחת הסוגיות אותן בחנו היא סמכויותיה של ממשלת מעבר בישראל. עם התפזרות הכנסת ותחילת כהונתה של ממשלת מעבר, אור אשר מציג בזרקור זה את הכללים החלים כיום על ממשלות מעבר בישראל, כיצד מדינות אחרות בעולם מתמודדות עם סוגייה זו, ומהם הכשלים בהסדר הקיים בישראל.

ממשלת מעבר (Caretaker Government) היא ממשלה שמכהנת בתקופת ביניים לקראת מערכת בחירות או אחריהן, ללא אמון הפרלמנט.[1] למרות שזוהי תופעה טבעית בכל דמוקרטיה פרלמנטרית, ישראל מתגלה כחריגה בהיקף של התקופות שבהן מכהנת בה ממשלת מעבר. מהקמת המדינה ועד שנת 2024 כיהנה בישראל ממשלת מעבר בכ‑16.8% מהזמן – יותר מכלל מדינות ה-OECD.[2] בשנים האחרונות תופעה זו מצויה אף במגמת גדילה, כאשר מאז 2009 ועד 2025 כיהנו ממשלות מעבר בישראל 26% מהזמן. תקופת המעבר הרצופה הארוכה ביותר, בין השנים 2021-2019, נמשכה 508 ימים. במהלכה, נדרשה ממשלה ללא אמון הכנסת להתמודד עם פרוץ מגפת הקורונה.

כאשר ממשלות מעבר הופכות ממצב חריג למרכיב קבוע בשיטת הממשל, נשחקת ההבחנה בין שלטון זמני לשלטון נבחר, והרשות המבצעת פועלת לאורך זמן בלי אחריותיות פרלמנטרית מלאה ובלי לגיטימציה ציבורית מספקת. מציאות זו מעלה שאלות ביחס להיקף הסמכויות הראויות לממשלת מעבר, הן ביחס להחלטות מדיניות משמעותיות והן ביחס למינויים ארוכי טווח בשירות הציבורי. בזרקור זה נסביר על פעילותן של ממשלות מעבר בישראל ומנגנוני הבקרה המבקשים להתמודד עם האתגרים האמורים.

התובנה המרכזית העולה מן הסקירה שלהלן היא שהקושי אינו בעצם פעולתה של ממשלת מעבר, אלא באופן שבו נקבעים גבולותיה. הכלי באמצעותו מוסדרות סמכויות ממשלת מעבר צריך להיות תואם להקשר המוסדי והפוליטי בו הוא מתקיים. בישראל, כמו שאראה להלן, זה לא מתקיים.

סמכות מלאה, לגיטימציה מוחלשת

מבחינה פורמלית, ממשלת מעבר בישראל נהנית מסמכויות זהות לאלו של ממשלה מן המניין. המושג ״ממשלת מעבר״ כלל לא מוזכר בחוקי היסוד. חוק יסוד: הממשלה מתייחס רק ל-״ממשלה היוצאת״ וקובע כי היא ״תמשיך במילוי תפקידיה עד שתיכון ממשלה חדשה״.[3] הסעיף מבטיח רציפות שלטונית ומונע ואקום ברשות המבצעת, אך אינו מגדיר מהם אותם תפקידים, אינו קובע מגבלות מהותיות, ואינו מבחין בין השלבים השונים של תקופת המעבר – לפני הבחירות ואחריהן.[4]

כבר ב‑1976, על רקע המשבר הפוליטי שקדם למהפך של 1977, מונתה ועדה ציבורית בראשות השופט צבי ברנזון לבחון את הסדרת סמכויותיה של ממשלת מעבר. בדו״ח שפרסמה ב‑1977 המליצה הוועדה דווקא שלא להגביל אותן, וקבעה כי יש לראות בממשלת מעבר בעלת סמכויות זהות לאלו של ממשלה רגילה – תוך דחייה מפורשת של המודל הנהוג בדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות. הנימוק היה מעשי: צמצום הסמכויות עלול לפגוע ביכולת המדינה להתמודד עם משבר פתאומי, וממילא המושג ״עניינים שוטפים״ עמום מכדי לספק ודאות.[5]

התוצאה, אם כך, היא פער מובנה בין סמכות פורמלית רחבה לבין לגיטימציה דמוקרטית מוחלשת. מן הפער הזה נובעים שני חששות מנוגדים. מצד אחד, שממשלה שאיבדה את המנדט הציבורי שלה תנצל את תקופת המעבר כדי לקדם אינטרסים פוליטיים-אלקטורליים ולקבוע עובדות בשטח שיכבלו את ידי הממשלה הבאה; ומן הצד השני, ששיתוק יתר יפגע ביכולתה של המדינה לתפקד ולהגיב למשברים – כלכליים, בטחוניים, בריאותיים – שעלולים לצוץ בתקופת בחירות.

אין דבר כזה ואקום

בהיעדר הסדרה בחקיקה ובהיעדר מסורת מנהגית מגובשת, החלו סוגיות שעלו במציאות להגיע לידי הכרעה באולמות בית המשפט העליון ובלשכת היועץ המשפטי לממשלה. פסק הדין המכונן בנושא הוא בעניין  וייס (2001), בו קבע בית המשפט כי למרות שאין כלל משפטי המצמצם אוטומטית את סמכויות הממשלה היוצאת לפעולות שוטפות בלבד, חובת הממשלה לנהוג בסבירות מייצרת מגבלות מנהליות על פעילותה. ״מתחם הסבירות״ של ממשלה הפועלת ללא אמון הכנסת וביכולת פיקוח חלשה שלה  צר יותר ועליה להימנע מצעדים שנויים במחלוקת ובלתי הפיכים אלא אם קיים ״צורך ציבורי חיוני״.[6] מכאן התפתחו כללים בשלושה תחומים מרכזיים – מינויים בכירים בשירות הציבורי, החלטות בעלות השלכות תקציביות, והסכמים בינלאומיים – ברמות שונות של הגבלות.[7]

מינויים בשירות הציבורי. בתחום זה ניכרות ההגבלות החמורות והמפורטות ביותר. מינויים בידי ממשלת מעבר הם בעייתיים מטבעם. מכיוון שהממשלה אינה פועלת עוד מכוח אמון הכנסת, קיים חשש מובנה שמינוי של דמות בכירה בשירות הציבורי (שלרוב הממשלות הבאות יצטרכו לעבוד איתו) ישקף את העמדות והמדיניות של הממשלה היוצאת, ויקשה על הממשלה הנכנסת לקדם את המדיניות הרצויה בעיניה. בנוסף, בתקופה כזו, במיוחד ערב בחירות, גדל החשש משימוש בסמכות המינוי למען אינטרסים מפלגתיים או אישיים.[8] הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בתחום זה קבעה מדרג מפורט באשר להיקף סמכות המינוי הנגזרת לפי מידת מעורבותו של הדרג הנבחר בהליך המינוי. לדוגמה, מינויים מקצועיים הנעשים במכרז יכולים להימשך כרגיל, אבל מינויי מנכ״לים – משרות אמון פוליטיות – אסורים.[9] בעניין לביא שנדון בתקופת המעבר של ממשלת בנט-לפיד יישם בית המשפט את העיקרון ופסל מינוי קבוע לשמונה שנים ליושב ראש הוועדה המייעצת למינויים בכירים – מינוי שנדרש לצורך אישור מינוי הרמטכ״ל הבא. בית המשפט קבע כי גם כאשר קיים צורך אמיתי, יש להעדיף מינוי זמני ״למעט מקרים חריגים שבחריגים״.[10]

החלטות בעלות השלכות תקציביות. בתקופות מעבר – ובייחוד בשלהי כהונת הכנסת – החשש מ״כלכלת בחירות״ חריף במיוחד. למרות שבית המשפט נדרש לסוגייה זו פעמים מעטות ביחס לשתיים האחרות, בשני פסקי דין בולטים ננקטה גישה מגבילה. בעניין ההסתדרות הרפואית נקבע כי ועדת סל התרופות לא תתכנס ערב בחירות, מחשש שהחלטות יתפרשו כניסיון להיטיב עם הציבור.[11] באופן דומה, בעניין חבל מודיעין נקבע כי המלצות ועדות חקירה בדבר שינוי גבולות רשויות מקומיות לא יוגשו לשר הפנים אלא לאחר הבחירות המקומיות.[12]

הסכמים בינלאומיים ומדיניות חוץ. בסוגייה זו, מתחם הסבירות שניתן לממשלה הוא הרחב ביותר. עניין וייס עצמו עסק בניהול משא ומתן מדיני על ידי ממשלת ברק לאחר התפטרותה, והעתירה נדחתה. בעניין לבנת, שעסק במגעים מדיניים שניהלה ממשלת אולמרט לאחר התפטרותו ובעת שזהות הממשלה הבאה טרם הוכרעה, חזר בית המשפט על הלכת וייס וקבע כי ניהול משא ומתן מדיני מצוי בליבת אחריותה של הרשות המבצעת.[13] קו פסיקתי זה נמשך ב‑2022, כאשר נדחו עתירות נגד אישור הסכם הגבול הימי עם לבנון בנימוק שמתחם שיקול הדעת של הרשות המבצעת בענייני חוץ וביטחון רחב עד מאוד.[14]

מבט השוואתי: שלושה מודלים

האתגר הנובע מהפעלת סמכויות של ממשלת מעבר אינו ייחודי לישראל, והוא מתעורר – בכוח ובפועל – בכל דמוקרטיה פרלמנטרית. השאלה שמערכות חוקתיות שונות נדרשות אליה אינה האם ממשלת מעבר רשאית לפעול, שכן קיומה בלתי נמנע, אלא כיצד לרסן ולכוון את פעולתה כדי להבטיח אחריותיות דמוקרטית של ממשלה שלא נהנית מאמון הפרלמנט. כל המודלים הקיימים מבקשים לאזן בין שני עקרונות מתחרים: מחד, רציפות שלטונית המחייבת רשות מבצעת מתפקדת בכל עת. מאידך, שמירה על הסטטוס קוו, הנגזרת מן הגירעון הדמוקרטי שבפעולה ללא מנדט עדכני.

במדינות בעלות מורשת בריטית כמו בריטניה, קנדה, אוסטרליה וניו זילנד, ההסדרה נשענת על מסורות פוליטיות ועל הנחיות המעוגנות במסמכים מנהליים כמו מדריך הקבינט (נכנה להלן מודל זה כ״מודל ווסטמינסטר״). הרעיון המארגן הוא דחייה של קבלת החלטות. ממשלה יוצאת נמנעת מהכרזות מדיניות, ממינויים בכירים ומהתחייבויות כספיות, ומותירה אותם לממשלה הבאה.[15] המודל נשען על מציאות בה תקופות המעבר קצרות. אלו נובעות, בעיקר, משיטות בחירה רובניות שיוצרות לרוב מערכת דו-מפלגתית בה אין צורך במשא ומתן קואליציוני להקמת ממשלה.

לעומת זאת, בדמוקרטיות עם מערכת רב-מפלגתית ההסדר הווסטמינסטרי לא מתאים. במדינות אלו תקופות המעבר עלולות להיות ממושכות בגלל הצורך במשא ומתן קואליציוני. בשל כך, סמכויות ממשלת מעבר מעוגנות במוסכמות פוליטיות מבוססות או באופן פורמלי בחוקה או בחקיקה ראשית. לדוגמה, חוקת פורטוגל קובעת כי הממשלה תגביל עצמה לפעולות הנדרשות באופן הכרחי לניהול ענייני הציבור.[16] בספרד, לצד לוח זמנים חוקתי נוקשה להרכבת ממשלה, אוסר חוק הממשלה משנת 1997 על ממשלת מעבר ליזום משאלי עם, להגיש הצעות חוק או לאשר תקציב מדינה.[17] בשונה ממדינות אלו, הולנד ובלגיה מסתמכות על מוסכמות לא פורמליות. אולם, נורמות אלו אותגרו בשתי המדינות הללו. בבלגיה, ממשלת מעבר שכיהנה בין השנים 2011-2010 נאלצה לנקוט צעדי מדיניות מרחיקי לכת כדי להתמודד עם משבר פיסקלי חריף. בהולנד, על רקע קיטוב פוליטי גובר, נשחקה המוסכמה לפיה ממשלת מעבר עוסקת ב״ניהול שוטף״.[18]

ההיגיון העומד בבסיס הסדרים אלה הוא פשוט: כאשר תקופת המעבר מתארכת, לא ניתן להסתמך על ריסון עצמי בלבד או על דחיית הכרעות, ונדרשת מסגרת נורמטיבית ברורה שתפחית מחלוקות ותספק ודאות.

מודל נוסף הקיים בעולם הדמוקרטי הוא מנגנון הממשלה הטכנוקרטית.[19] מודל זה קיים במספר יחסית מועט של מדינות – כמו אוסטריה ויוון –  והוא מופעל במקרים בהם המערכת הפוליטית מצויה במשבר או במבוי סתום.  לפיו, הסמכות הביצועית מועברת באופן זמני לממשלה שאינה נשענת על הנהגה מפלגתית מובהקת, אלא על בעלי מומחיות מקצועית, במטרה לנהל את ענייני המדינה באופן זמני עד להשבת היציבות הפוליטית.

הבעיה: פה זה לא ווסטמינסטר

ישראל מצויה במתח שבין שני המודלים שהוצגו לעיל – הסדרה מבוססת מסורת כבמודל ווסטמינסטר והסדרה חוקתית כנהוג בדמוקרטיות רב-מפלגתיות באירופה. מבחינת ההסדרה, ישראל נשענת – כמו מדינות ווסטמינסטר – על ריסון עצמי ועל נורמות בלתי כתובות. אלא שהתנאים שמאפשרים למודל הווסטמינסטרי לעבוד אינם מתקיימים בישראל. תקופות המעבר ארוכות מאוד, זהות הממשלה הבאה אינה ברורה לאחר הבחירות, אין מסמך מנהלי כמו מדריך הקבינט בעל מעמד מעין‑חוקתי, ורמת הקיטוב הפוליטי מקשה על גיבוש הסכמות.[20]

מכאן שלושה כשלים המאפיינים את ההסדר הקיים. הראשון הוא העברת ההכרעה לזירה המשפטית. כמעט כל החלטה משמעותית של ממשלת מעבר מגיעה לפתחו של בית המשפט – לא משום שבית המשפט מבקש לעצב מדיניות, אלא משום שהמערכת הפוליטית אינה מציעה מנגנון הכרעה חלופי. השני הוא אי‑אחידות, כפי שממחיש הפער בין שלושת התחומים שנסקרו. הכללים התפתחו בדיעבד, מקרה אחר מקרה, ולא מתוך מיפוי שיטתי של האינטרסים המעורבים. השלישי הוא אי‑ודאות מוסדית שמתבטא בכך ששחקנים פוליטיים אינם יודעים מראש מה מותר ומה אסור, וגבולות הסמכות מתבררים רק בדיעבד.

לכשלים אלה יש מחיר. החיכוך המבני בין הרשות המבצעת לבין בית המשפט והייעוץ המשפטי מעמיק; ההכרעות נתפסות כפוליטיות גם כשהן סבירות משפטית; ואמון הציבור נשחק בשני הכיוונים. בנוסף, ההסתמכות על בית המשפט מטילה עליו משימה שלא תמיד הוא בעמדה המוסדית הטובה ביותר למלא: להעריך את סבירותן של החלטות בענייני ביטחון, בריאות או יחסי עבודה.

המסקנה אינה שיש לשלול מממשלת מעבר את היכולת לפעול. רציפות שלטונית היא ערך ממשי, ומשברים אינם ממתינים להשבעתה של ממשלה חדשה – כפי שהמחישה כהונתה של ממשלת מעבר בעת פרוץ מגפת הקורונה. המסקנה היא שהכרעה בשאלה מה מותר לממשלה שאיבדה את המנדט שלה צריכה להיקבע מראש, בכללים ברורים וידועים, ולא בדיעבד ובאופן פרשני.

[1] Torbjörn Bergman and Jonas Lindahl, “Defining Caretaker Governments,” in New Developments in the Study of Coalition Governments, ed. Patrick Dumont et al., Studies in Public Choice (Springer Nature, 2025).

[2] Francesco Bromo and Jose Antonio Cheibub, “Full-Power Cabinets and Caretaker Administrations in Parliamentary Democracies, 1945-2024,” Journal of Politics, 2025.

[3] חוק יסוד: הממשלה, סעיף 30(ב).

[4] על עיקרון הרציפות השלטונית, ראה: אמנון רובינשטיין וברק מדינה, המשפט החוקתי של ישראל, כרך ב׳ מהדורה שישית׳ (ירושלים: הוצאת שוקן, 2005), עמ׳ 834-831.

[5] משרד המשפטים, דו"ח הוועדה בעניין ממשלת מעבר (ירושלים, 1977), עמ' 6.

[6] בג"ץ 5167/00 וייס נ' ראש הממשלה, פ״ד נה(2) 455, 468–470 (2001).

[7] רבקה ווייל, ״תקופת בין השמשות: על סמכויותיה של ממשלת-מעבר,״ משפט וממשל 13 (2010): 223-167.

[8] בג"ץ 8815/05 לנדשטיין נ' שפיגלר (נבו, 26.12.2005), עמ' 8–10.

[9] הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1501, ״מינויים בתקופת בחירות״.

[10] בג"ץ 5403/22 לביא, זכויות אזרח, מנהל תקין ועידוד התיישבות נ' ראש הממשלה (נבו, 22.9.2022), עמ' 15, 20.

[11] בג"ץ 2453/06 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (נבו, 21.3.2006).

[12] בג"ץ 6413/08 מועצה אזורית חבל מודיעין נ' שר הפנים (נבו, 10.3.2010).

[13] בג"ץ 9202/08 לבנת נ' ראש הממשלה (נבו, 4.12.2008), עמ' 5.

[14] בג"ץ 6654/22 פורום קהלת נ׳ ראש הממשלה (נבו, 13.12.2022), עמ' 52.

[15] Lieven De Winter, “The Role of Parliament in Government Formation and Resignation,” in Parliaments and Majority Rule in Western Europe, ed. Herbert Döring (St. Martin’s Press, 1995), 118; Petra Schleiter and Valerie Belu, “The Challenge of Periods of Caretaker Government in the UK,” Parliamentary Affairs68, no. 2 (2015): 229–47.

[16] חוקת פורטוגל סעיף 186.5.

[17] חוקת ספרד, סעיף 99; Government Act 1997, article 21.

[18] Emma Schulte, “Grinding the Orange Axe,” Verfassungblog, November 2, 2021, https://verfassungsblog.de/grinding-the-orange-axe/.

[19] Duncan McDonnell and Marco Valbruzzi, “Defining and Classifying Technocrat‐led and Technocratic Governments,” European Journal of Political Research53, no. 4 (2014): 654–71.

[20] Yair Amitai et al., “Political Polarization in Israel, 1992–2022,” in The Elections in Israel 2022, ed. Gideon Rahat et al. (Routledge, 2025).