תקציר

בין השנים 2019 ו־2022 חוותה ישראל תקופה חסרת תקדים של אי־יציבות פוליטית ומוסדית: חמישה סבבי בחירות רצופים, חמש כנסות שהתפזרו טרם זמנן ושלוש ממשלות בלבד, אחת מהן ממשלת מעבר מוגבלת בסמכויותיה. משהוקמה הממשלה בדצמבר 2022, ניתן היה להבחין כי מרכז הכובד שלה אינו מצוי במפלגת השלטון הגדולה אלא בשוליים. שתי הפתולוגיות הללו – אי־יציבות מחד גיסא וכוח עודף הניתן לכוחות פוליטיים סקטוריאליים מאידך גיסא – אינן תוצר רגעי של נסיבות פוליטיות מסוימות. אלו סימפטומים של כשל מוסדי מתמשך.

למציאות זו גורמים רבים, בהם מערכת מפלגתית מפוצלת ורבת שחקנים המחייבת כמעט תמיד הקמת קואליציות מורכבות ושבריריות, קיטוב פוליטי ורגשי שמיתרגם לכוחות פרלמנטריים נטולי יכולת או מוטיבציה להגיע להסכמות יציבות ועוד. מחולל מרכזי לא פחות הוא מארג הכללים המוסדיים שמסדירים את תהליך הרכבת הממשלה בישראל.

נייר מדיניות זה מבקש לטעון כי אחד משורשיו העמוקים של משבר המשילות בישראל טמון בתהליך הרכבת הממשלה, אשר חריג בנוף ההשוואתי ואיננו מותאם למערכת מפלגתית מקוטבת ורבת שחקנים כמו זו הישראלית.

תהליך הרכבת הממשלה ממלא תפקיד מרכזי במשטרים פרלמנטריים – הוא מתווך בין תוצאות הבחירות לבין הקמת ממשלה הנהנית מאמון הפרלמנט. תכליתו כפולה: ליצור ממשלה יציבה ולסמן לציבור מי נושא באחריות לשלטון. אולם בישראל הפך תהליך זה למוקד של חוסר הכרעה ועיוות העדפות הבוחרים. התהליך הישראלי מאופיין במבנה פורמלי מפורט הכולל התייעצות של הנשיא עם ראשי הסיעות שנבחרו לכנסת, הענקת מנדט למועמד ראשון, אפשרות להעברת המנדט למועמד שני או התגבשות של רוב בכנסת שתומך במועמד מוסכם ולבסוף פיזור אוטומטי של הכנסת. אולם, הוא נעדר מנגנוני הכרעה אפקטיביים עבור מקרים של מבוי סתום פוליטי. כתוצאה מכך, פיזור הכנסת שגורר בהכרח בחירות חוזרות הפך לכלי פוליטי שכיח והוא אינו אמצעי חריג.

לכך מתווספת חולשתו המוסדית של נשיא המדינה, שבניגוד לרבים ממקביליו בעולם, ידיו כבולות במצבים של קיפאון פוליטי. אף שהנשיא פותח את התהליך בהענקת המנדט, אין לו כלים מהותיים שיאפשרו לו לתווך, להציע חלופות או למנות ממשלת ביניים. במציאות של קיטוב גושי חריף, מגבלה זו מעצימה את הסיכון לשיתוק שלטוני. לצד זאת, הרכבת ממשלה במערכת מפלגתית מפוצלת – כמו זו הישראלית – מעניקה למפלגות קטנות כוח מיקוח בלתי פרופורציונלי, המאלץ את המועמד לראשות הממשלה להעניק להן עמדות מפתח, תקציבים ותיקים באופן שאיננו משקף את משקלן האלקטורלי ומותיר אותו שבוי במהלך חיי הממשלה בידי השותפות הקטנות שלו. כך הופך שלב הרכבת הממשלה ממנגנון ליצירת ממשל אפקטיבי לאירוע של חלוקת שלל פוליטיהפוגע באיכות הממשל ובאמון הציבור.

בהתבסס על ניתוח השוואתי של המקובל במדינות OECD ועל בחינת שני מקרי מבחן היסטוריים בישראל – בחירות 2009 והמשבר הפוליטי בין השנים 2019 ו־2022 – נייר זה מראה כיצד כללי המשחק החוקתיים בישראל כושלים בתפקידם הבסיסי: לאפשר יצירת ממשלה יציבה הנהנית מאמון הכנסת. בשני המקרים, תהליך ההרכבה הסתיים בקואליציות שבריריות או בפיזור הכנסת. משהוביל לבסוף להקמת ממשלה, עיוות התהליך את הקצאת הכוחות הפנימית בה. מפלגות קטנות ובינוניות קיבלו תפקידי שרים במשרדי ממשלה מרכזיים ובמשרדים שהוקמו במיוחד בשביל להיענות לדרישותיהן, תקציבים הוקצו למטרות סקטוריאליות ושינויי חקיקה הוסכמו עוד בטרם הוקמה הממשלה (לדוגמה תיקון לפקודת המשטרה).

במבט השוואתי, ישראל משתייכת לקבוצת המדינות שבהן תהליך הרכבת ממשלה נוקשה ומוסדר בחוק – כדוגמת גרמניה וספרד. אך בניגוד להן, חסרים בשיטה הישראלית מנגנוני הכרעה משלימים. במדינות אלו קיימים כלים מוסדיים להתמודדות עם מבוי סתום בלי לאתחל את המערכת. אלו כוללים אפשרות להשבעת ממשלת מיעוט, לוחות זמנים ארוכים למיצוי משא ומתן קואליציוני או סמכויות הכרעה רחבות יותר לראש המדינה. בישראל, לעומת זאת, לא קיימים מנגנונים כאלה. זאת ועוד, מבנה נוקשה זה מתקיים לצד מערכת מפלגתית רבת מפלגות וקיטוב אידיאולוגי עמוק. שילוב ייחודי זה יוצר מצב של "נוקשות שברירית": מסגרת חוקתית קשיחה אך בלתי עמידה ללחצים פוליטיים.

תהליך הרכבת ממשלה, כפרוצדורה מוסדית, צריך לכלול מאפיינים הן של נוקשות והן של גמישות. ראשית, צריכים להיות בו הסדרים חוקתיים נוקשים שנועדו לייצר ודאות ויציבות ולהבטיח שכוח המיקוח הפוליטי מתחלק בצורה סבירה ומידתית. כלומר, נדרשים "כללי משחק" שמבטיחים לגיטימציה דמוקרטית, מגדירים לוחות זמנים וקובעים דרישות ברורות לאישור פרלמנטרי. שנית, התהליך צריך לכלול מרכיבים גמישים, כמו מנגנוני הכרעה שנועדו לפתור משברים פוליטיים. מנגנונים אלה צריכים לעודד משא ומתן בלתי פורמלי וניסיונות נוספים להרכבת ממשלה במקרה של כישלון או מבוי סתום.

נייר זה מציע מודל מוסדי חדש לתהליך הרכבת הממשלה בישראל, שמטרתו להתמודד עם הכשלים המובנים בתהליך הקיים ולהחזיר לו את ייעודו הדמוקרטי – יצירת הכרעה אפקטיבית ויציבות שלטונית. לפי ההצעה, לאחר הבחירות ייכנס לתוקף מנגנון חוקתי אשר עשוי להתנהל באחד משני מסלולים:

המסלול המוסכם – בדומה למצב היום, הנשיא יעניק את המנדט להרכבת הממשלה לחבר הכנסת שלו הסיכוי הגבוה ביותר להקים ממשלה יציבה, לאחר התייעצויות עם ראשי הסיעות בכנסת. אם המועמד יצליח להרכיב ממשלה, יהיה עליה לזכות באמון הכנסת. מסלול זה מאפשר הפעלה של שיקול הדעת של הנשיא בהתאם למאזן הפוליטי שנוצר ומעודד הקמת ממשלה מתפקדת במהירות האפשרית.

המסלול האוטומטי – אם לא עלה בידו של המועמד שקיבל מהנשיא את המנדט להקים ממשלה הזוכה לאמון הכנסת, ולא עלה בידו של חבר כנסת אחר לגבש רוב מוחלט בכנסת התומך במועמדותו, ימנה הנשיא את ראש המפלגה הגדולה ביותר לראשות הממשלה. בתרחיש הזה, אין צורך בהצבעת אמון בכנסת. הממשלה שתוקם עשויה להיות ממשלת מיעוט, אך היא תיהנה מלגיטימציה מוסדית מלאה ותאפשר רציפות שלטונית. ממשלה זו תמשיך לכהן כל עוד לא הביעה בה הכנסת אי־אמון ברוב מוחלט של חבריה או החליטה על פיזורה ברוב של 70.

המודל ישפיע בצורה ניכרת על אופן הקמת ממשלות בישראל. תחילה, הוא משנה את ברירת המחדל המוסדית. במקום פיזור הכנסת במקרה של קושי להקים קואליציה, התוצאה האוטומטית היא הקמתה של ממשלה חדשה – גם אם בתחילת דרכה היא אינה ממשלת רוב. שינוי זה מפחית באופן דרמטי את הסיכון שהמערכת תיקלע למבוי סתום פוליטי, מונע שימוש אינסטרומנטלי באיום הפיזור, מקטין את החשש לממשלות מעבר הפועלות תקופה ארוכה ללא לגיטימציה דמוקרטית ומחזק את עקרון הרציפות השלטונית. נוסף על כך, מודל זה ישפיע בצורה חיובית על מערך התמריצים של הבוחרים והנבחרים: אצל הבוחרים ייווצר תמריץ עודף להצבעה למפלגות הגדולות, מהלך שיסייע בגיבוש אקלים שלטוני יציב יותר. אצל הנבחרים צפוי יישום המודל לצמצם את תמריצי הסחטנות הקואליציונית, להחזיר ודאות מוסדית למערכת ולבסס תהליך הרכבת ממשלה המשלב בצורה מיטבית בין נוקשות מוסדית (לוחות זמנים ומנגנון הכרעה קבוע) לבין גמישות פוליטית (שיקול דעת הנשיא). ניהול המשא ומתן בין הצדדים בשלב הראשון ייעשה בהבנה ברורה של כלל השחקנים כי כוח המיקוח של המפלגות הקטנות נמוך יותר בהשוואה למצב היום, דבר שיוביל אף הוא לכינון של ממשלות יציבות יותר.