אנו מבקשים להביע את התנגדותנו להצעת החוק האמורה. אימוץ הסדר חוקתי של הגבלת זמן כהונת ראש הרשות המבצעת מהווה ״שתל זר״ בשיטת המשטר הפרלמנטרית ויהיה בעייתי במיוחד לאור מאפייני מערכת השלטון בישראל. החוק צפוי לייצר סדרה של בעיות שישפיעו על מערכות היחסים בין רשויות השלטון ובין המפלגות, לפגוע בהגינות התחרות הפוליטית ולפגוע ללא הצדקה בזכות היסוד לבחור ולהיבחר. אם לא די בכך, יש לצפות כי המנגנון המוצע להגבלת כהונה לא יעמוד בשעת מבחן ויאפשר לראשי ממשלה חזקים ופופולריים לחמוק ממנו.

א. סדר הדברים

התיקון המוצע לחוק-יסוד: הממשלה קובע כי מי שכיהן בראשות הממשלה שמונה שנים ברציפות או בכהונות נפרדות שהזמן שחלף ביניהן הוא פחות משלוש שנים, לא יהיה כשיר עוד לכהן בתפקיד.^[1] עם סיום כהונת ראש הממשלה, יראו את הממשלה כולה כאילו התפטרה. מטרת התיקון, כאמור בהצעת החוק, היא הפחתת ״ההשפעה המזיקה של ריכוז עוצמה מופרזת״ בידי ראש הממשלה.^[2]

טענתנו המרכזית היא כי התיקון המוצע אינו רצוי, זאת משלוש סיבות עיקריות. ראשית, לאור חוסר הניסיון העולמי בהגבלת כהונה במשטרים פרלמנטריים, קשה מאוד להעריך מה תהיה השפעתו. בהערכה זהירה, נראה כי יתרונותיו מוגבלים וספקולטיביים, אך השפעותיו המזיקות משמעותיות. שנית, גם אם רעיון ההגבלה כשלעצמו ניתן להצדקה עניינית, ההסדר המוצע בנוי על מסד חוקתי רעוע. ראש ממשלה חזק ופופולרי יוכל לעקוף אותו בעלויות פוליטיות סבירות, במיוחד כל עוד לא נחקק חוק-יסוד: החקיקה. לבסוף, מדובר בניסיון להציע תרופת פלא – שהיא למעשה פלצבו – לפתולוגיה שמצריכה ניתוח רב מערכתי. ההסדר החוקתי בישראל ביחס להיקף סמכויותיו של ראש הממשלה הוא אכן חסר, ומציאות זו מעניקה לראשי ממשלה חזקים מרחב תמרון להעצמת כוח המשרד. אך התשובה לבעיה זו צריכה להיות חיזוק מוסדי של מנגנוני האיזון ברשויות השלטון ובמערכת המפלגות. הגבלת כהונה היא קיצור דרך לא מוצלח.

ב. ההשפעות הלא ברורות של הגבלת כהונה

השאלה המרכזית בבחינת התיקון המוצע היא כיצד הטמעתו במערכת הפוליטית תשפיע, הן על כוחו של ראש הממשלה (שכזכור, תכלית התיקון היא הגבלתו), הן על יתר השחקנים במערכת, והן על איכות הממשל והתשתית הדמוקרטית שלו.

הגבלת כהונה על ראשי מדינה היא מכשיר מקובל במשטרים נשיאותיים, שם המבנה החוקתי של הפרדת הרשויות מעניק עוצמה ואי-תלות לנשיא, ויש חשש כי התארכות הכהונה תוביל להגברת הנטייה לסמכותנות.^[3] באנלוגיה מהמחקר העוסק בסוג זה של הגבלות כהונה, ניתן למנות מספר יתרונות אפשריים למעבר למודל זה גם בישראל.

1. מניעת הסכנות לדמוקרטיה הכרוכות בכהונה ארוכה, ביניהן התעצמות שעשויה להעניק לראש הממשלה כוח לשחוק מוסדות ומנגנונים שנועדו לאזן אותו ולנצל לרעה את המשרד והמשאבים העומדים לרשותו כדי להבטיח את בחירתו הלאה.^[4]
2. הגדלת התחרות הדמוקרטית והרחבת הייצוגיות בהנהגה.^[5]
3. הקטנת השחיתות, לרבות סביב מערכת הבחירות.^[6]
4. שיפור איכות ההנהגה, בין היתר על ידי שחרור ראש המדינה בכהונתו האחרונה משיקולים פופוליסטיים וריצוי קבוצות אינטרסים ועל ידי סינון מראש של מועמדים שנכנסים למשרה מתוך שאיפות אגוצנטריות לצבירת כוח.^[7]

יש להתחיל את הדיון ביתרונות הללו מנקודת המוצא הבאה: גם במשטרים נשיאותיים, לא ברור עד כמה היתרונות התיאורטיים הללו עומדים במבחן המציאות ואיך יש לשקלל אותם מול החסרונות. לדוגמה, אין ממצאים ברורים האם כלל של הגבלת כהונה אכן מקטין שחיתות שלטונית או מסוגל למנוע ממנהיגים פופולריים להאריך את כהונתם על ידי טכניקות התחמקות שונות.^[8] שחרור הנשיא מאילוצים הקשורים לריצה לכהונה נוספת מוצג כיתרון אך מפחית במקביל את האחריותיות הדמוקרטית שלו לבוחרים וחותר תחת הרעיון של דמוקרטיה ייצוגית.^[9] הגבלת כהונה גם מונעת ממנהיגים לפתח את הידע והניסיון הדרושים להנהגה איכותית,^[10] ומונעת מהציבור את המנהיג המועדף עליו, דבר המהווה פגיעה בליבת הדמוקרטיה.

עד כאן דיון כללי ותיאורטי בהשלכות של הגבלת כהונה בכלל. הטעם העיקרי נגד אימוץ הגבלת כהונה בישראל מתגלה כאשר שוקלים את יישום המכשיר המשטרי הזה במשטר פרלמנטרי. במשטר נשיאותי קיימת הפרדה חדה בין הרשות המחוקקת והמבצעת ומחויבות ברורה לתקופות כהונה קבועות, שני מרכיבים שמגבירים את החשש מריכוז עוצמה אצל ראש הרשות המבצעת הבנויה לרוב במבנה היררכי. ההפרדה וההיררכיות מעניקות לנשיא כוחות עוצמתיים שאין לראשי ממשלה, דוגמת זכות וטו על החקיקה, שליטה במינויים וזכות המילה האחרונה בכל הנוגע לפרשנות הדין על ידי הרשות המבצעת, ולכן מגבירה את הסכנה.^[11] משטר פרלמנטרי מפחית את החשש מריכוז עוצמה על ידי יצירת תלות הדדית בין הרשות המבצעת והמחוקקת והיכולת של האחרונה להביא לפיזורה של הראשונה (ולעיתים גם ההפך).^[12] אימוץ הגבלת כהונה בנוסף למנגנונים הקיימים יכניס מידה רבה של אי-ודאות למערכת השלטונית ובסבירות גבוהה בעיות משמעותיות.

הנה שלוש דוגמאות:

1. הדוגמה הראשונה מצביעה על החשש לפגיעה בהגינות התחרות הפוליטית, מרכיב שאין בלתו בכל דמוקרטיה בריאה. היעדר חפיפה בין משך כהונת הכנסת וכהונת הממשלה יוביל לכך שראשי ממשלה מכהנים עשויים להיכנס למערכות בחירות כאשר אופק הכהונה שלהם יהיה קצר מכהונה מלאה של ארבע שנים. קחו לדוגמה ראש ממשלה שהכנסת פוזרה לאחר שמלאו שש שנים לכהונתה. אם היא תבחר להתמודד שוב, הבוחרים יידעו שהממשלה תוכל לכהן שנתיים לכל היותר.^[13] מציאות זו תפגע בהגינות התחרות הפוליטית מכיוון שתעניק יתרון למועמד חדש על המועמדת החוזרת (הן בבחירות הארציות והן בבחירות המקדימות, אם ישנן כאלה). קשה להעריך כיצד העיוות הזה ישפיע על יחסי הכוחות במערכת הבחירות ועל מימוש הרצון האמיתי של הבוחרים.
2. דוגמה נוספת היא החרפת הבעיה של מנהיג שהוא ״ברווז צולע״, תופעה שפוגעת באיכות הממשל. במשטר נשיאותי, נשיא בסוף כהונתו האחרונה הופך להיות חלש יותר בשל הקושי לייצר מערך של איום ותגמול פוליטי כלפי שותפיו-יריביו.^[14] במשטר פרלמנטרי, ראש הממשלה צפוי להפוך לברווז צולע כבר משלב מוקדם יותר. דמיינו את יחסי הכוחות בין ראש ממשלה ותיק לבין יתר מרכיבי הקואליציה כאשר הממשלה מתקרבת לשנותיה האחרונות. ככל שנתקדם על ציר הזמן, המחיר של פירוק הממשלה והליכה לבחירות עבור ראש הממשלה יהיה בלתי נסבל: עם אופק כהונה קצר, סיכויי ההיבחרות מחדש הולכים וקטנים. זה סיכון שחל רק עליו ולא משפיע על שותפיו לממשלה ומייצר עיוות ביחסים ביניהם. במצב זה, ראש הממשלה יהפוך להיות סחיט וחלש. אם כיום מפלגות קטנות בישראל מחזיקות בכוח פוליטי מנופח ביחס לאלקטורט שלהן, הגבלת כהונה עלולה בסבירות גבוהה רק להחריף את הבעיה.
3. הדוגמה האחרונה מצביעה על עיוות שעשוי לבוא לידי ביטוי בתחילת כהונה ולערער את היציבות השלטונית. ראש ממשלה פופולרי שנקלע לסיטואציה פוליטית לא-אידיאלית מבחינת הרכב הכנסת והממשלה, יתומרץ שלא ״לבזבז״ מזמן הכהונה שלו על קואליציה שמגבילה את כוחו ולנסות את כוחו בבחירות נוספות. ההיסטוריה מוכיחה שראשי ממשלה בישראל לא חששו להוביל לבחירות כאשר אילוצים קואליציוניים וממשלתיים החלישו אותם. תחת משטר של הגבלת כהונה תהיה להם מוטיבציה גבוהה יותר להוביל לבחירות נוספות – תוצאה שמשיתה עלויות גדולות על הציבור, משתקת את משרדי הממשלה ומערערת את היציבות השלטונית.

שלוש הדוגמאות האלה הן כמובן היפותטיות, אך מייצגות תרחישים סבירים שבוודאי לא ניתן לשלול. וכאן מתחייבת המסקנה כי אין סיבות מספיק משכנעות להכניס את המערכת השלטונית בישראל לכל חוסר הוודאות הזה כדי לפתור בעיה שספק רב אם קיימת. משך הכהונה הממוצע של ראש ממשלה בישראל הוא ארבע שנים וחצי, כאשר רק שני ראשי ממשלה — בן-גוריון ונתניהו — חצו את רף הכהונה הקצוב בהצעת החוק.^[15] יתרה מכך, הניסיון ההשוואתי מראה כי בשורה של דמוקרטיות פרלמנטריות כיהנו ראשי ממשלה תקופות ארוכות מבלי שניתן לייחס להם פגיעה במרקם הדמוקרטי מהסוג שהצעת החוק מבקשת למנוע.^[16] במילים אחרות, זמן כהונה ארוך אינו בהכרח האינדיקטור המרכזי לסכנה שראש ממשלה מסויים מהווה למשטר הדמוקרטי.

ג. חוסר האפקטיביות של הגבלת כהונה על רקע המצב החוקתי בישראל

גם אם נניח לצורך הדיון כי על אף האמור עד כה הגבלת כהונה היא פתרון רצוי, יש סיבות רבות לפקפק האם היא תהיה אפקטיבית בשעת מבחן. המחקר ההשוואתי מלמד כי ניסיונות לעקיפה או ביטול של מגבלות כהונה על ראשי מדינה הם תופעה רווחת.^[17] ראשי מדינה נקטו במגוון רחב של כלים ומהלכים פוליטיים כדי להמשיך ולהחזיק בעמדת ההנהגה (דה יורה או דה פקטו) גם לאחר תום כהונתם החוקית, והצליחו בכך במידה לא מבוטלת.

כיצד? הדרך הפופולרית ביותר היא עריכת שינוי חוקתי שיאפשר את המשך הכהונה מבלי להפר החוקה. מחקר משנת 2020 מצא שכשני שליש מניסיונות ההתחמקות (סך הכול תועדו כ-230 נסיונות כאלה מאז שנת 2000) עירבו ניסיון לשינוי חוקתי, עם הצלחה בשיעור של כמעט 40%.^[18] במקרים אחרים, נשיאים ניסו לפעול לכינון חוקה חדשה – שמשמעותה ״איפוס״ מניין שנות הכהונה שלהם, לדחות את הבחירות בתירוצים שונים, להשפיע על בתי המשפט לפרש את ההגבלה בצורה מצמצמת שתאפשר את המשך הכהונה, או לפעול לבחירת סוכן נאמן שימלא את הכסא אך בפועל יאפשר את המשך שליטתם.^[19]

המחקר מראה כי קיים פער בין סיכויי ההצלחה של עקיפת הגבלת כהונה בין דמוקרטיות ליברליות מבוססות לבין מדינות פחות חופשיות.^[20] בראשונות יש כמובן יותר מנגנונים ציבוריים ומבניים להתמודדות עם התופעה ואילו באחרונות קל יותר לשלטון לערער את הסדר החוקתי לצרכים פוליטיים. בנקודה זו, אין לנו סיבה לחשוב כי המצב בישראל יהיה דומה יותר לדמוקרטיות מבוססות. 

הכלי הפופולרי של הארכת כהונה על ידי שינוי חוקתי כולל מעט מאוד חסמים במצב החוקתי בישראל, המאפשר לשנות חוקי יסוד במינימום זמן ומאמץ. הדבר נכון לא רק מבחינה פורמלית, אלא משתקף גם בתרבות הפוליטית. שינוי חוקתי בישראל נתפס כמעט כעניין טריוויאלי. מאז נחקק חוק היסוד הראשון ב-1958,^[21] נערכו בישראל כ-120 שינויים בחוקי היסוד, רובם עברו מתחת לסף הקשב הציבורי.^[22] ראש ממשלה פופולרי וחזק, בדיוק הדמות שלכאורה חשוב למנוע את המשך כהונתה כדי לסכל ניצול לרעה של הכוח ושחיקה של הדמוקרטיה, לא יירתע מלשנות את חוק היסוד כדי לאפשר את המשך כהונתו. הוא יהיה זקוק רק לשישים ואחת אצבעות בכנסת לשם כך.^[23]

אפיק נוסף להתחמקות הוא הישארות בממשלת מעבר. מניסוח הצעת התיקון לחוק-יסוד: הממשלה עולה כי עם התפטרות הממשלה בסיום תקופת הכהונה, ימשיך ראש הממשלה לכהן בראש ממשלת מעבר. אם מדובר בראש ממשלה פופולרי, לא בטוח שסיום הכהונה יוביל לפליטתו מהמערכת הפוליטית, והדבר עלול להכניס את המערכת לשיתוק שיאריך את כהונת ממשלת המעבר לתקופה ממושכת ויכשיל את מימוש מטרת הגבלת הכהונה.

לבסוף, גם קיומו של מנגנון ממשלת החילופים מאפשר נתיב הימלטות ייחודי לישראל מהגבלת כהונה. בהצעת החוק נקבע כי ״כהונה בתפקיד ראש הממשלה החלופי בממשלת חילופים אינה בגדר כהונה כראש הממשלה לפי חוק היסוד ועל כן ממילא אין מונים אותה במניין שנות הכהונה לעניין ההסדר המוצע.״^[24] פירוש הדבר הוא שראשי ממשלה ותיקים יוכלו להיכנס להסדרי רוטציה מתאימים שיאריכו את כהונתם בעמדת הנהגה וקרוב לוודאי ישמרו את מעמדם המוביל במפלגתם. כעבור שלוש שנים, שעון הכהונה יתאפס ויאפשר להם לשוב לכסא ראש הממשלה.

ד. סיכום: אין קיצורי דרך בבניית חוקה

שנות הכהונה של ח״כ בנימין נתניהו עיצבו במידה רבה תודעה ציבורית לפיה ראש הממשלה בישראל הוא מוסד עוצמתי ונטול רסנים. ביכולתו לשלוט בממשלה ודרכה בכנסת, ולמרות היעדר עיגון ברור של סמכויותיו העצמאיות בתוך המבנה הממשלתי, ניכר כי כוח שהעניקו החוק והפרקטיקה ההיסטורית לממשלה נתונים בפועל לשליטת ראש הממשלה.

התודעה הזו עומדת ביסוד ההצדקה להגבלת הכהונה: אם המשרד מעניק כוח עוצמתי, יש לוודא כי איש או אישה יחידים לא יחזיקו בו תקופה ארוכה מדי שמא ינצלו לרעה את הכוח שלהם נגד הדמוקרטיה. אך זוהי תודעה כוזבת שעוצבה סביב דמותו הייחודית של נתניהו. קשה להלום אותה עם המציאות הנוכחית או עם דוגמאות אחרות מההיסטוריה הקרובה המעידים כי עוצמתו של ראש הממשלה היא לא נתון קבוע אלא משתנה פוליטי.

אימוץ פרספקטיבה רחבה מסייע לראות כי זה לא שראשי ממשלה בישראל הם עוצמתיים במיוחד, אלא שהם פועלים בתוך משטר חוקתי חסר שמאפשר לדמויות פופולריות וחזקות לנצל את התנאים הקיימים לצבירת עוצמה רבה. במילים אחרות, הסכנה אינה בכוח שנותן המשרד (בניגוד למצב במשטרים נשיאותיים) אלא בתשתית החוקתית החלה בישראל שמאפשרת ניצול לרעה שלו. ולכן, הפתרון הראוי אינו לייצר כלל גורף של הגבלת כהונה על כל ראשי הממשלה אלא ללכת בדרך הארוכה (והמייגעת) של מילוי המבנה החוקתי החסר ביסודות יציבים שיבטיחו חלוקה ראויה של הכוח בתוך הרשות המבצעת ובלמים ואיזונים אפקטיביים בין רשויות השלטון.

דיון בפתרונות האפשריים חורג מהיקפה של חוות דעת זו, אך ברור כי הצעד המיידי והדחוף ביותר הוא חקיקת חוק-יסוד: החקיקה. זהו החסר המשמעותי ביותר במשטר החוקתי בישראל שמאפשר מרחב תמרון פוליטי נטול גבולות לראשי ממשלה פופולריים מכיוון שהופך כל הסדר מבני ונורמה ערכית לבסיס למיקוח וסחר-מכר פוליטי. חקיקת החוק תייצר גבולות ברורים לסמכויות של כל השחקנים במערכת. וכידוע – הגבולות חשובים במיוחד לריסון אלה שמחזיקים במירב הכוח.

התיקון המוצע לחוק יסוד: הממשלה הוא קיצור דרך לא ראוי לדרך הארוכה שיש לעשות לכינון משטר חוקתי יציב בישראל. היא תזיק יותר מאשר תועיל וספק רב אם תוכיח את עצמה בשעת מבחן. אנו קוראים לחברי הכנסת להימנע מקידומה.

_________________________

[1] הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 12) (תקופה מרבית לכהונה בתפקיד ראש הממשלה), ה״ח הממשלה התשפ"ב 220 (להלן: הצעת החוק).

[2] שם, בעמ' 220.

[3] מחקרים מצאו כי בין 80%–90% מהמשטרים הנשיאותיים בהם קיימת תחרות פוליטית כוללים מגבלות על מספר הכהונות של ראש הרשות המבצעת. ראו Gideon Maltz, The Case for Presidential Term Limits, 18 J. Democracy 128, 128-129 (2007); Rosalind Dixon & David Landau, Constitutional End Games: Making Presidential Term Limits Stick, 71 Hastings L.J. 359, 366 (2020).

[4]  ראו, למשל, David R. Mayhew, Incumbency Advantage in U.S. Presidential Elections: The Historical Record, 123 Pol. Sci. Q. 201 (2008); Dixon & Landau, לעיל ה"ש 3, בעמ׳ 366.

[5]  ראו Einer Elhauge, Are Term Limits Undemocratic?, 64 U. Chi. L. Rev. 83, 154-165 (1997) (מגדיר ריבוי כהונות של נשיא כחסם כניסה למתמודדים חדשים). מתן האפשרות ליותר נציגים להתנסות בתפקיד ממשלי היא אחד ההסברים המוקדמים לאימוץ מגבלות כהונה עוד בימים הראשונים של הדמוקרטיה ביוון העתיקה. ראו Gideon Doron & Michael Harris, Term Limits 5 (2001).

[6]  ראו, למשל, Maltz לעיל ה"ש 3, בעמ׳ 133–134.

[7]  ראו Tom Ginsburg, James Melton, & Zachary Elkins, On the Evasion of Executive Term Limits, 52

Wm. & Mary L. Rev. 1807, 1821-1822 (2011).

[8]  ראו עוד על נקודה זו בחלק הבא.

[9] בהקשר אחר טענתי כי אחריותיות דמוקרטית אצל משרתי ציבור היא ערך שיש להגיע בו לרמה אופטימלית אך לא מקסימלית. ראו Elad D. Gil, Totemic Functionalism in Foreign Affairs Law, 10 Harv. Nat’l Sec. J. 316, 334-336 (2019). לדיון כללי בשאלה זו ראו Jacob E. Gersen & Matthew C. Stephenson, Over-Accountability, 6 J. Legal Analysis 185 (2014).

[10]  ראו, למשל, James Alt, Ethan Bueno de Mesquita & Shanna Rose, Disentangling Accountability and Competence in Elections: Evidence from U.S. Term Limits, 73 J. Politics, 171 (2011).

[11] השוו Daphna Renan, The Law Presidents Make, 103 Va. L. Rev. 805 (2017).

[12]  ראו ס' 29 לחוק-יסוד: הממשלה. השוו Fixed-term Parliaments Act 2011, c.14 (U.K).

[13] חריג אפשרי לתוצאה זו הוא כניסה לממשלת חילופים. אך יש לזכור כי מנגנון החילופים כשלעצמו עשוי לשמש ככלי להתחמקות מהגבלת כהונה. ראו עוד על נקודה זו בחלק הבא.

[14] לסקירה, ראו ישי ברק הגבלת כהונות של ראש ממשלה: ניתוח מוסדי-השוואתי 9–11 (נייר עמדה 4/21, התכנית לחוסן ופיתוח דמוקרטי – אוניברסיטת רייכמן 2021).

[15] עמיר פוקס ואסף שפירא "תזכיר חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' ….) (תקופת כהונה מרבית בתפקיד ראש הממשלה(" המכון הישראלי לדמוקרטיה (25.10.2021).

[16] שם.

[17] ראו, למשל, Mila Versteeg et al., The Law and Politics of Presidential Term Limits Evasion, 120 Colum. L. Rev. 173 (2020); Javier Corrales & Michael Penfold, Manipulating Term Limits in Latin America, 25 J. Democracy 157 (2014); Ginsburg, Melton & Elkins, לעיל ה"ש 7.

[18]  ראו Versteeg et al., לעיל ה"ש 17, בעמ׳ 198–199.

[19] דוגמה לכך היא בחירתו של דימיטרי מדבדב לנשיא רוסיה בזמן שפוטין זז לעמדת ראש הממשלה למרות שהמשיך להיות הגורם המוביל בהנהגת המדינה.

[20] ראו Versteeg et al., לעיל ה"ש 17, בעמ׳ 176; Ginsburg, Melton & Elkins, לעיל ה"ש 7, בעמ׳ 1854.

[21] חוק-יסוד: הכנסת.

[22] השוו לעמיר פוקס "השינויים התכופים בחוקי היסוד" המכון הישראלי לדמוקרטיה (17.1.2021).

[23] ייתכן כי אם הצעת החוק הייתה נדונה לאחר השלמת מלאכת חקיקת חוק-יסוד: החקיקה שאמור להגביר את הקשיחות של חוקי היסוד וההליכים הכרוכים בשינויים, היה מקום לשקול מחדש את סוגיית האפקטיביות של הגבלת כהונה. במציאות הנוכחית, קשה לראות בה ערך כובל ממשי על ראשי ממשלה דומיננטיים.

[24]  ראו הצעת החוק, לעיל ה״ש 1.